經過歷時兩年的調研和兩次征求意見，2019年12月23日住房和城鄉建設部、國家發展改革委發布了《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》（以下簡稱“《總承包管理辦法》”），該辦法于2020年03月01日正式生效。不論是工程總承包“雙資質”制度的正式確立還是允許前期咨詢單位參與后續工程總承包項目的投標，都將對建筑行業發展產生深遠影響。筆者將從以下幾點出發對《總承包管理辦法》進行解讀與法律分析，供廣大讀者參考。

一、明確了工程總承包的資質要求

與2016年住建部發布的《住房城鄉關于進一步推進工程總承包發展的若干意見》（建市[2016]93號）中只提倡EPC與DB形式的總承包不同，《總承包管理辦法》第十條中規定“工程總承包單位應當同時具有與工程規模相適應的工程設計資質和施工資質，或者由具有相應資質的設計單位和施工單位組成聯合體”，本條規定對征求意見稿進行了顛覆性的修改，將工程總承包單位（或聯合體）應當具備的資質進行了最終確定為需同時具備設計和施工資質，單純的設計單位或施工單位不可以再承包工程總承包工程，標志著我國工程總承包“雙資質”制度的正式確立。

基于實踐中大量工程總承包單位往往只具備設計資質或者施工資質，《總承包管理辦法》第十二條規定“鼓勵設計單位申請取得施工資質，已取得工程設計綜合資質、行業甲級資質、建筑工程專業甲級資質的單位，可以直接申請相應類別施工總承包一級資質。鼓勵施工單位申請取得工程設計資質，具有一級及以上施工總承包資質的單位可以直接申請相應類別的工程設計甲級資質。完成的相應規模工程總承包業績可以作為設計、施工業績申報”。

二、明確了工程總承包的發包條件與招標要求

《總承包管理辦法》第七條明確了項目審批、核準或備案是工程總承包發包的前置條件。本條款還進一步區分政府投資項目與非政府投資項目，其中非政府投資項目應在完成項目備案或核準手續后進行招標，政府投資項目原則上應在初步設計審批完成后進行招標。其目的是為了防止“三邊工程（邊審批、邊設計、邊施工）”的發生。

《總承包管理辦法》第八條明確，工程總承包項目范圍內的設計、采購或者施工中，有任一項屬于依法必須進行招標的項目范圍且達到國家規定規模標準的，應當采用招標的方式選擇工程總承包單位。第二十一條明確，分包項目除暫估價外，可直接發包。因工程總承包屬于設計、采購、施工多個階段的結合，而在《中華人民共和國招投標法》等關于招投標的規定中是以設計、施工、采購中的單項作為是否招投標的依據，因此對于工程總承包是否需要招投標，本辦法中進行了特別規定，是對招投標相關法律的補充與完善。

三、明確了工程總承包項目投標主體的限制范圍

《總承包管理辦法》第十一條規定“工程總承包單位不得是工程總承包項目的代建單位、項目管理單位、監理單位、造價咨詢單位、招標代理單位。政府投資項目的項目建議書、可行性研究報告、初步設計文件編制單位及其評估單位，一般不得成為該項目的工程總承包單位。政府投資項目招標人公開已經完成的項目建議書、可行性研究報告、初步設計文件的，上述單位可以參與該工程總承包項目的投標，經依法評標、定標，成為工程總承包單位”。

在實踐中，雖然法律無明文規定禁止前期咨詢單位參加后續施工總承包項目的投標，但基于《工程建設項目施工招標投標辦法》第三十五條“投標人是響應招標、參加投標競爭的法人或者其他組織。招標人的任何不具獨立法人資格的附屬機構（單位），或者為招標項目的前期準備或者監理工作提供設計、咨詢服務的任何法人及其任何附屬機構（單位），都無資格參加該招標項目的投標”，仍有部分發包人，禁止前期咨詢單位參與后續工程總承包項目的投標?！犊偝邪芾磙k法》第十一條的規定明確了工程總承包項目投標主體的限制范圍。原則上項目建議書、可行性研究報告、初步設計文件編制的單位及其評估單位不得從事該項目的工程總承包，但在招標人公開前期咨詢服務成果的特定條件下屬于例外情形，上述單位可以參與投標。

四、結束語

2020年是強基建保增長之年，在我國深化改革已進入深水區和攻堅期的情況下，加速推進EPC與DB形式的工程總承包模式是中國“建筑業變革”的重中之重，有利于推進建筑產業現代化，加快建筑業企業“走出去”?！犊偝邪芾磙k法》的實施，正式確立了工程總承包“雙資質”制度，標志著僅有一種資質即可單獨承擔工程總承包的時代即將結束。建筑企業只有直面法律環境變化、盡快調整，才能在工程總承包的大潮中乘風破浪，茁壯發展。